城乡统筹发展是贯彻和落实科学发展观的一项重要内容,其本质在于破除城乡分割的二元经济体制,推进城乡经济制度一体化,而城乡二元制金融服务体系即是其中的一个重要方面。我们在深入基层调研的基础上,对城乡统筹发展中的农村金融服务体系创新进行了初步探讨。
   
一、推进城乡统筹发展必须有健全的农村金融服务体系
   
当前,农业农村发展要求日益强烈,促进农业生产再上新台阶面临新的挑战,转变农业发展方式的要求越来越高,破除城乡二元结构的任务越来越重。统筹城乡发展关键是加快农村经济的快速发展,作为农村经济的核心,统筹城乡发展,夯实农业基础,农村金融的支持是前提和基础,离开了健全的农村金融服务体系,城乡统筹发展便无以谈起。
    1.
发展现代农业离不开农村金融服务支持。一方面,农村经济发展对金融支持的需求总量巨大。我国作为农业大国,虽然农业的产值已经下降到整体产值的百分之二十以下,但其实际的数量仍然巨大。据戈德史密斯、田力等国内外学者推断,当我国农村经济的产值达到15000亿时对金融资金规模上的需求达23000亿左右。这个数字可以理解为当前我国农村经济生产力水平下对资金的需求总量,如果在总量上不能够满足,就会对农村经济的持续发展产生负面的影响。另一方面,我国农村经济发展对金融支持的需求呈现出多元化的特征。农业产业化发展、农业结构调整、农民专业合作组织建设等对于推动农村经济发展发挥着举足轻重的作用,但是三者都存在不同程度的资金短缺的问题,很大程度上制约着农村经济的发展,亟需农村金融服务体系的支持。
    2.
促进农民增收离不开农村金融服务支持。良好的金融支持是增加农民收入的重要条件。完善农业基础设施、发展农业产业、创建农村中小企业是增加农民就业、促进农民增收的重要载体和手段,这些都需要大量的资金支持。由于农民在生产上存在组织松散、结构单一、信息不灵、自身积累少、抗风险能力差等问题,大大增加了还贷的风险,这与金融信贷资金运用的“安全性、流动性、效益性”的“三性”原则产生了矛盾,导致金融机构因资金的高风险性而产生的“惧贷”和“慎贷”,因此农民的增收离不开农村金融服务体系的支持。
    3.
加快新农村建设离不开农村金融服务支持。积极推进新农村建设,首要的问题是强化支农惠农政策,在增加国家对农业农村资金投入的同时,进一步发展和完善农村金融服务体系,提高信贷资金的支持力度。从发展趋势看,金融资金必然会成为新农村建设的主要来源。据国家统计局测算,到2020年,新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右,这为农村金融服务体系提供了更广阔的发展空间。没有农村金融的大力支持,基础设施就不能完善,农业产业就不能发展,农民消费就不能拉动,新农村建设就是一句空话。
    4.
推进新型城镇化离不开农村金融服务支持。我国银行贷款和城镇化建设之间存在着直接的因果关系,银行贷款对城镇化建设具有重要的支持效应。市政基础设施(水、电、路、汽、暖、通讯、环保)、公共服务设施(教育、医疗、文化、科技)、生产性基础设施(工业园区、市场体系、旅游设施)建设都需要大量的贷款资金,仅靠政府和民间投资是难以完成的。要想更好地满足城镇化建设中的资金需求,就要通过建立多元化的投融资体制、完善金融服务体系、完善信贷管理体系和规范政府与金融部门之间的关系等途径,强化金融支持效应。实现这一投资,根本的出路,在于深化农村金融改革,开辟市场化、多元化的投资渠道。
    5.
完善农村公共服务离不开农村金融服务支持。这些年来,我国农业社会化服务规模不断扩大,领域不断延伸。但要看到,目前农民对农业社会化服务的需求,已经逐渐由单纯的生产环节服务向资金、技术、信息、加工、销售、管理等综合性服务扩展,做好农业社会化服务工作的任务还很重。适应现代农业发展和农村劳动力转移的新形势、新要求,农村金融服务必须发挥自身作用,加强对农业社会化服务组织的扶持,创新金融产品,积极支持发展农产品流通服务,强化流通设施建设,创新流通方式,畅通流通渠道,推进农村流通现代化。同时,对各类为农民提供农资配送、农技推广、植物保护、疫病防控、农业信息、产品营销、农机作业等服务的农民专业合作社、专业服务公司等服务主体,金融机构也要加大服务力度。
   
二、当前农村金融服务体系建设滞后制约了城乡统筹发展
   
近年来,随着农村工商业的发展和经济市场化程度的提高,农村经济对金融服务的需求趋向多样化。而当前我国农村金融的组织结构与服务体系并不能适应农村经济发展的需要,“三农”的发展不但没有得到足够的资金支持,就连农村内部有限的资金也在大量外流。这不仅制约了金融资源在城乡配置上的合理分配,而且严重阻碍了城乡经济的协调发展。这也是城乡差距拉大的一个重要原因。
    1.
农村金融服务存在“三少”。一是机构网点少。近年来,由于国有商业银行推行市场化改革和集约化经营,对基层行网点实施战略性收缩,将大量的无盈利或微利的基层分支机构撤出农村地区,欠发达地区农村乡镇的营业网点基本撤销,向县城甚至市内收缩,致使部分农村地区出现了金融服务空白。据中国银监会统计,截至20096月末,我国县及县以下农村地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.54,而城市超过了2,全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点,分布在27个省(区、市),其中,西部地区2367个,中部地区287个,东部地区291个。有708个乡镇没有任何金融服务,占金融机构空白乡镇总数的24%,分布在20个省(区、市)。只设有一家银行业机构网点的乡镇有8901个,约占全国乡镇总数的22,农村金融市场基本处于垄断经营状态,且各金融机构的功能却存在不同程度的异化。二是政策支持少。银监会职能从人民银行分离出来后,相对于农村金融服务的扶植政策甚少。利率政策方面:农村信用社在基准利率的基础上可以上浮230%,这种将本应由政府贴息的部分转嫁给“三农”的做法,对于弱质产业的“三农”来说,无异于杀鸡取卵、竭泽而渔,严重影响“三农”的发展,也势必影响到农村信用社的业务经营和自身发展。资金政策方面:近年来,国家对欠发达地区的金融扶贫政策逐渐减弱,资金支持逐年减少,扶贫贷款、扶贫贴息贷款的发放少之又少,且不到位,挪用现象时有发生;农业综合开发贷款等专项贷款已基本取消;贫困县办工业由于国有商业银行贷款权限过度集中,加之规模小,符合信贷条件的有效资金需求甚少,基本被排出贷款行列;金融改革尚未完成,县级邮政储蓄银行、农业银行对“三农”各项贷款还未完全落实。邮政储蓄银行、国有商业银行资金大量上存,加剧了欠发达地区金融支持“三农”和中小企业发展的资金紧张状况,严重影响“三农”发展。三是资金供给少。目前,我国农村资金供应渠道有四个类型:国家财政支农资金投入、农村信贷资金投入、社会资金投入和农民自筹资金。从表面看,对农村投入渠道并不少,但是实质上能形成对农村资金有效供给的,除国家财政支农、农村信贷资金投入和农民自筹资金外,其他渠道资金对农村投入相当有限。而财政和信贷两条渠道承担了农村资金投入的主要责任,并且大部分农村资金投入集中在农村信贷渠道上。随着农村经济结构调整和新农村建设的不断深入,农村资金需求呈多元化、多层次的刚性增长态势,迫切需要与其相适应的金融资金支持,但受资金趋利性和农业自身弱质性的影响,现有的农村金融资金供给却出现了与其反方向的发展趋势:金融机构不仅不能发挥农村地区资金“供水站”的作用,反而成为资金的“抽水机”,造成农村资金供求失衡,抑制了农村经济的良性发展。根据央行发布的《2009年涉农贷款专项统计结果》显示,200912月末,全国全口径涉农贷款新增2.36万亿元,仅占全部新增贷款的22.4%,全口径涉农贷款余额9.14万亿元,仅占同期各项贷款余额的21.5%。而且现有的农村金融机构功能单一,手段落后,创新能力不强,除传统的存放款、汇兑结算业务外,金融新业务、新产品少;农业保险覆盖面偏低,险种单一;农村证券业、基金业、理财业务几乎处于空白状态。
    2.
农村金融环境存在“三差”。当前农村金融生态环境不佳,农村金融的发展受到了极大的限制。一是法制环境差。目前我国农村金融法律的“缺位”、“越位”和“无为”严重破坏了农村金融生态运行的和谐协调性。金融法律“缺位”加大农村金融生态运行风险。由于缺乏对乡镇企业、农村个体工商户和农户等借款者因道德风险而逃废和悬空银行债务行为的有效法律规制,形成了巨额不良资产;农村金融机构产权制度的“缺位”导致内部控制问题严重和内控机制失效,操作风险日益加大。金融法律“越位”降低农村金融生态运行效率。现行法律设置了过高的市场准入门槛,尤其是对不同所有制的金融主体采取歧视性政策,使非公有制金融主体发育很不健全,金融生态主体的多元化和生命力受到严重影响,农村金融市场因缺乏竞争而损失效率。金融法律“无为”加大农村金融生态运行成本。有法不依、执法不严、执法成本过高降低了违约成本,对拖逃债务人的处罚难以落实,逆向激励了违约行为,人为提高金融生态运行成本。欠缺完善的法制环境,必然挫伤农村金融机构信贷投入的积极性。二是信用环境差。农村信用体系缺失则是导致农村金融生态环境恶化的更为直接的原因,诚信缺失导致的道德风险由于不可预见性和对后续贷款行为的有力影响,将对农村金融生态环境造成极其不利的冲击。农民个人信用缺失加大贷款风险、降低了贷款的可获得性;乡镇企业信用缺失加剧了“信贷配给”和金融机构主体的“无为”;乡(镇)政府的信用缺失动摇了农村信用之根基,诱发信用危机。最终结果是农民和农业不能获得金融支持,农村经济萎缩,并形成大量不良资产,农村金融机构主体功能异化,退出农村金融市场。三是中介环境差。缺少能提供信用担保服务的机构,农户担保机制尚未建立健全,以农户出资为主的农户担保中心尚未出现;县域中小企业担保中心规模小,和金融机构的风险分担机制也不完善,担保中心要独自承担担保风险。部分中介服务极不规范,提供虚假资信证明甚至协同债务人进行贷款欺诈。
    3.
农村金融监督存在“三低”。一是监督效能低。目前正规农村金融的主要监管机构为银监会,地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理。我国绝大多数农村中小金融机构都设在县()及乡()和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,实际监管人员都集中在市级分局,对一个县只派一名县级监管员负责辖区内原有的农村金融机构,且监管也只是流于形式,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及今后大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。而民间借贷、合会、私人钱庄、民间集资、小额信贷等非正规金融没有纳入我国金融管理部门的常规监管系统,游离在正式金融体制之外,缺乏相应的监管。对农村民间借贷活动的监督机制不完善,民间借贷活动在金融机构之外进行,使得大量资金从暗中注入农村金融市场,更加大了金融监管的难度,干扰了金融机构业务的正常运转,给国家货币政策造成冲击甚至影响到当地的社会稳定。二是管理水平低。城市金融机构基本建立了公司治理架构,内控制度相对健全,经营机制比较灵活,具有良好的管理信息系统,IT覆盖率基本达到100%;全部实行了贷款5级分类,部分大银行已经开始12级分类。而农村金融基本还是按照行政区划设置机构,业务单一,管理粗放,风险突出,改革滞后,农村金融机构的公司治理普遍存在缺陷,内部控制薄弱,经营机制不灵活,IT覆盖率较低。农村信用社至今还在实行贷款4级分类。三是人员素质低。农村中小金融机构人员整体素质较低,按网点数量平均计算,具有专科以上学历的在编员工不足一人。虽然一些金融机构经过改制后,硬件方面得到了很大的改进,但由于没有专门、深入的培训,从业人员的水平依旧在原地徘徊。现有金融制度安排使农村地区很难留住优秀的金融人才。正规高学历人才奇缺,特别是计算机专业人才,法律专业人才,企业管理专业人才,注册会计师、审计师等专业人才更是少之又少。一些信贷人员缺乏主动开拓农村市场、为农民弱势群体谋福利的敬业精神,甚至嫌贫爱富,“支工不支农,支富不支穷”,利用公共资源大搞“腐败贷”,任意改变资金流向,这无异于雪上加霜,增加了农民从正规渠道获得贷款的困难。
   
三、在创新农村金融服务体系中实现城乡统筹发展
   
统筹城乡发展,夯实农业基础,要立足当前,着眼长远,明确方向,突出重点,在创新农村金融服务体系上花气力、下功夫。
    1.
要进一步完善农村金融组织体系。农村信贷涉及多领域、多层次、多类型的金融需求,既有一般农户的小额信贷需求,也有产业化龙头企业等大规模资金需求。因此,要细分农贷市场,坚持“五农原则”——务农、支农、助农、促农和富农的原则,健全农村金融的多种所有制组织,形成以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。首先,要强化农村金融机构的支农功能,坚定支农定位,增加农村服务网点和业务,加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。其次,要推进农村金融组织创新,适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策,降低准入门槛,鼓励和支持发展适合农村需求特点的金融机构。在现有的国有金融机构和国有股份制机构的基础上发展外资、中外合资、合作金融机构等多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性村镇银行。再次,要在风险可控的前提下, 规范和引导新型农村金融组织与民间融资健康发展, 允许农民合作基金会、农民合作保险机构、个体私营金融机构、个体私营为主的基金会(保险)等组织存在,使民间金融成为正规金融的有益补充。
    2.
要进一步加大农村金融政策支持。构建现代农村金融体系,在依靠农村金融机构自身发展的同时,还必须加大金融政策支持力度,特别是加大财税政策、货币政策、市场准入政策的支持。对已出台的各项支持政策,要继续落实和完善。各有关部门和各级地方政府要从不断满足农村金融需求出发,制订支持农村金融改革发展的具体措施,在财政政策上, 核心是“多予”, 积极探索财政补贴金融、扶持“三农”的新办法。在税收政策上, 核心是“少取”, 加大税收减免优惠。在货币政策上, 核心是“放宽”, 完善差别准备金制度;根据银行业金融机构涉农贷款占全部贷款的比重, 按年度设定并动态执行相应的准备金率。在促进区域协调发展政策上, 核心是“倾斜”, 尤其要加大对老、少、边、穷地区农村金融发展要采取导向性更强、力度更大的差别化扶持政策。
    3.
要进一步推进农村金融产品创新。一是创新农村金融信贷产品。要增加贷款种类和方式,例如增加消费信贷,研发适销对路的消费贷款品种。重点拓展建房、教育、嫁娶、医疗保健、商品零售等生活需要贷款,引导农民消费升级。结合农村土地制度改革,可允许农户用土地承包经营权作抵押办理土地抵押贷款等。要积极探索大额农贷的管理发放办法,加大对特色农业、高效农业、农产品精加工的支持力度。根据中小企业和农户融资“规模小、频率高、随意性大、时间紧”的特点,在合理授信的基础上,推出简式快速贷款、自助循环贷款、贸易链融资工具、农村产业集群金融服务方案等新产品。二是创新农村金融中间业务。农村金融机构要依托点多、面广、信息灵通的优势,运用企业、农户和县域居民闲散资金,开展风险可控、收益较高、手续便捷的结算、汇兑、金融咨询、信托、租赁、投资理财、信用卡、有价证券的买卖等金融服务,满足农村经济发展对银行业务的多元化需求。三是建立农产品期货市场。要开发农产品期货的新品种,为农民量身定做金融产品,完善市场的品种结构,鼓励农产品生产经营企业进入期货市场,开展套期保值业务。试点设立期货投资基金,研究引入期货市场的QFII制度。
    4.
要进一步健全农村金融风险分担机制。一是健全完备的风险防范制度。政府应尽快组建不以营利为目标的政策性农业保险公司,引导或吸引商业性保险公司加大对农业保险的投入,拓宽农业风险的分担渠道,建立多元化的农业保险投保模式,完善农业灾害风险转移分摊机制。运用政府和市场相结合的方式,由商业性保险机构承担农业保险,政府给予相应的政策补贴,政府决定农业保险供给的方向和数量,制订统一的制度框架,商业机构在这个框架中经营农业保险和再保险,同时政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持和其他支持。二是健全农业信贷风险补偿机制。为解决农业贷款风险大的问题,应组建农业保险和再保险机构,有条件的地方还可以组建涉农贷款担保基金,在农民、农村企业向金融机构贷款的同时,向保险公司投保,担保基金作为担保,解除金融机构贷款的后顾之忧,实现三方共赢。三是健全农村担保体系。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务,鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务,发展农村互助担保组织,有条件的地方可以县、乡()政府财政出资为主,农业产业化龙头企业筹资为辅,组成农业贷款担保公司,主要为农户和农村中小企业担保提供服务,探索和扩大有效抵押品的品种,实行动产抵押、权益质押等多种担保形式,积极培育市场化、社会化、规范化、常态化的中介组织, 在贷款抵押物价值评估、登记、过户、资信证明、信用评估等方面发挥积极作用。
    5.
要进一步强化农村金融监督管理。一是建设金融风险防范体系。一方面,尽快建立各级各类金融机构自身的行业自律体系,维护它们的合法权益,协调它们与政府、中央银行和其他有关部门的关系。另一方面,发挥金融机构的内部监管、行业协会监管和存款保险机构的监管作用。基层人民银行会同银监办、经贸、审计、中小企业等部门,组织各金融机构,定期对农村金融风险状况进行调查和预测,摸清风险程度、形成原因及发展趋势,确定防范和化解风险的目标,制定金融风险预警、风险防范、风险规避机制与操作流程,做到早发现、早识别、早防范、早处置、早化解,努力保持金融稳定,维护社会安定。二是提升对农村金融监管宽度和深度。不仅要将农村金融机构的日常经营活动纳入,同时还要把非金融机构的金融业务纳入,以减少其可能产生的对农村金融机构、农村金融及农村经济的冲击;不仅要对农村金融机构的常规经营活动进行监管,同时还要对产品创新行为、制度建设等进行引导,以切实提升农村金融机构的经营管理水平。
    6.
要进一步加强农村社会信用建设。一是要推动区域信用工程建设。通过着力打造信用政府、信用企业和信用中介,切实鼓励各类信用中介机构的发展,为金融支持经济搭建一个坚固的平台。二是要尽快启动本地征信体系的建设。要发挥政府主导作用,通过政府协调、行政推动、授权运作等手段,将分散在各行业、各部门的企业和个人信用信息和管理资源,以股份制模式建立市场法人机构,进入社会信用征信体系,实现信用信息资源共享,为农村金融机构提供及时有效的信用信息。三是要重视社会信用的强制性保护机制建设。当前要有效解决农村地区司法执行难的问题,通过对失信者的严格责任追究来提高公众守信意识,改善农村信用环境,增强农村金融机构的服务信心。

 

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