为时近半个月的香河土地违规流转风波,终以9名当地政府相关责任人被严肃处理而告一段落。然而,从“流转”之风在香河兴起,到违规圈占土地的问题集中曝光,总共经历了将近3年的时间,这其中,政府所扮演的角色耐人寻味,厘清政府的利益边界,已成为当务之急。

  在采访中,我们发现,香河的各地基层政府扮演了两重角色,一是低价土地的获取者和高价卖地的供应者;二是土地的定价者、交易规则的制定者以及土地交易的监管者。在这样一个市场利益主体与市场监管主体“合二为一”的权力框架下,政府通过将违规圈占土地强行合法化进而换取利益也就拥有了足够的“不受监管”的空间。

  中国现行的土地制度,人为地将土地划分为城市和农村两个领域。城镇建设用地可以交易、转卖,而农村范围内的建设用地若想通过市场交易的方式,实现使用权的流转,则首先需要变为城镇建设用地,而这一身份转换的唯一途径,就是通过政府征地。

  在香河土地风波的案例中,我们看到了这样的一条十分典型的政府获利路径:地方政府通过不到2000/亩的价格从农民手中获取土地,通过土地整理、包装转化为合法身份,再以60~80万元/亩的价格出售给开发企业,这之中的差价,实际上便成为了地方政府收益所在。

  这之间的差价,就是地方政府动用各方资源强行将违规圈占土地合法化的利益动因所在。一旦如此,即便是公开的招拍挂市场,也无法确保土地交易的合法性——原本公正、公开、公平的土地交易市场,此时却既可以伤及农民,因为通过这一渠道,原本违规圈占的土地得以合法化,又可以累及企业,因为相比于拥有各方资源调配能力的地方政府,再为成熟的企业也无法对政府的征地、占地的环节进行详细而准确的调查。

  在这样的逻辑下,还隐含了系列的矛盾与风险。在采访中,我们发现,无论是万通还是万科,都能够提交出完整的土地行政性许可文件,按照基本的法律精神,获得政府授权与许可的事项,便可认定其合法性,因为在成熟市场经济的体系中,政府被天然地认定为守法的主体。

  然而,一旦这样的前提不复存在,不仅开发企业的遗留问题无法解决,更关键的是,这些拥有“合法”身份的“违规”土地所牵涉的农民利益如何解决的问题。因为,此时的政府面对的将是两难的选择,一方面是要求正当利益得到维护的农民;另一方面是通过合法手段获得土地的开发企业,如此僵局之下,农民、企业的利益都将无法得以保障,而政府所损失的,则是市场监管者的威信以及效率。

  中国经济前30年的快速发展,得益于政府主导的经济增长模式。这被称为“发展主义政府”。在这样的模式下,政府既是市场监管规则的制定者与落实者,同时又是利益的主体之一。然而,日本、韩国经济在21世纪初所暴露的种种问题,都体现了发展主义政府模式下,政府利益边界的不甚清晰,对完整市场经济体系的构建与循环的不利影响。

  中国共产党十七届三中全会的公报曾提出,逐步探索建立城乡统一的建设用地市场。在非公益项目用地中,尝试农村建设用地使用权的拥有者与用地的需求方在统一的建设用地市场中按照市场原则进行谈判交易,充分发挥市场规律对土地生产要素的配置作用,而政府则脱开利益获得的主体身份,专司交易制度的制定与交易行为的监督。

  在这样的模式下,政府的利益边界方能得以厘清,其违法违规圈占土地的利益动机方能消除。也只有这样,作为市场供需双方的农民与企业的利益,才能得到真正保证与平衡。一个良好而和谐的市场经济运行体系的正常运转,方能具备充分的外部条件。

  厘清政府权力与利益在市场经济中的边界,是这一切的起点所在。

 

 


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